PPP是Public-Private Partnership的縮寫。在國(guó)際上，依據(jù)其字面含義，指的是“公私合作伙伴關(guān)系”。但在中國(guó)的實(shí)踐中，與政府合作、代表商業(yè)力量的一方，不乏國(guó)企或混合所有制企業(yè)，故也有學(xué)者認(rèn)為“政企合作”的表述更準(zhǔn)確。而目前官方確認(rèn)的說(shuō)法，則是“政府與社會(huì)資本合作”。
雖然私營(yíng)企業(yè)參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)的歷史，但PPP術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)在國(guó)際上是1997年，但在我國(guó)熱起來(lái)不過(guò)是近年來(lái)的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語(yǔ)是Concession(特許經(jīng)營(yíng))、BOT(Build-Operate-Transfer)、PFI(Private Finance Initiate)等。BOT是1984年土耳其總理奧扎爾提出的，“土耳其是現(xiàn)代社會(huì)最早應(yīng)用BOT的國(guó)家，而我國(guó)1984年簽約的沙角二期電廠是有文獻(xiàn)記載的全球第一個(gè)成功移交的BOT項(xiàng)目。不過(guò)，沙角二期電廠當(dāng)時(shí)不是國(guó)家級(jí)批準(zhǔn)而是省級(jí)(廣東)批準(zhǔn)的項(xiàng)目。我國(guó)國(guó)家級(jí)批準(zhǔn)的第一個(gè)BOT項(xiàng)目是1996年的來(lái)賓二期電廠。
當(dāng)時(shí)間進(jìn)入上世紀(jì)90年代初期，全球的公私合作項(xiàng)目迅猛增長(zhǎng)，并于1997年達(dá)到頂峰?！拔覈?guó)則從九十年代中后期開始應(yīng)用BOT特別是BT(Build-Transfer)模式?！蓖跏厍逭f(shuō)，“但是BT模式中存在較大問(wèn)題?！?于是，2012年底，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)四部委聯(lián)合下發(fā)了財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)“關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知”。雖然它主要是規(guī)范地方政府融資行為，不是專門針對(duì)BT，但是對(duì)于BT卻影響很大，幾乎做BT的路都堵死了。
我們現(xiàn)在所談的PPP，更多的是廣義的，即只要是企業(yè)獲政府授權(quán)，出錢出力與政府合作，提供本該由政府投資提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)(注：后文統(tǒng)稱公共產(chǎn)品)，都可以叫PPP。
而國(guó)際業(yè)界對(duì)PPP的定義開始是偏狹義的，即政府和企業(yè)長(zhǎng)期合作提供公共產(chǎn)品，但政府不是直接行政干預(yù)，而是通過(guò)政府在項(xiàng)目公司占有股份等商業(yè)方式，來(lái)干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)作，以保證公眾的利益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，同時(shí)體現(xiàn)契約和商業(yè)精神。
這輪財(cái)政部力推PPP，是由城鎮(zhèn)化進(jìn)程的巨大需求推動(dòng)的，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)(注：后文統(tǒng)稱基礎(chǔ)設(shè)施)。地方政府財(cái)政支出壓力加大，而之前地方政府的債務(wù)已經(jīng)高企，難以為繼。因此，從中央到地方政府，都在積極鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，參與投資和運(yùn)營(yíng)，即PPP。也就是說(shuō)，PPP將為基礎(chǔ)設(shè)施提供重要的資本和專業(yè)支持。
PPP的意義有哪些?首先，PPP可以提升公共產(chǎn)品的效率和服務(wù)水平，發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性;其次，PPP更重要的意義，在于轉(zhuǎn)變政府管理方式，從參與提供基礎(chǔ)設(shè)施的全過(guò)程，變成對(duì)該過(guò)程進(jìn)行規(guī)制，更關(guān)注產(chǎn)品、服務(wù)和價(jià)格，發(fā)揮市場(chǎng)力量;最后，PPP可以部分緩解政府資金短缺問(wèn)題(特別是通過(guò)PPP經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)用社會(huì)資本提前建設(shè)，提前受益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民的生活水平。
做PPP，政府不是把工作完全甩給企業(yè)，也不能逃避特定性質(zhì)項(xiàng)目的支付/補(bǔ)貼責(zé)任，而是要轉(zhuǎn)變管理方式和重點(diǎn)，嚴(yán)格監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格等。因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品的終極責(zé)任是政府的。另外，PPP項(xiàng)目有政府支付、用戶支付、用戶支付加政府資源補(bǔ)償(注：政府資源，如錢、地、旅游、礦，等等;政府資源補(bǔ)償：Resource Compensation，RC)三種，只有后兩種能減輕政府財(cái)政支出，特別是當(dāng)期財(cái)政支出。政府不能全部依賴PPP解決財(cái)源問(wèn)題，對(duì)需要政府支付或補(bǔ)償?shù)腜PP項(xiàng)目做多了，政府會(huì)形成大量長(zhǎng)期債務(wù)，或損失資源。
下列情況則不屬于PPP：私營(yíng)部門不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)責(zé)任的服務(wù)合同，不論采用何種支付機(jī)制(因此BT不屬于PPP);私營(yíng)部門不承擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理合同;所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的公共資產(chǎn)出售或私有化(因此BOO不屬于PPP);管理權(quán)被分配給國(guó)有企業(yè)，沒(méi)有私營(yíng)合作方承擔(dān)運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
其實(shí)，PPP的概念和內(nèi)涵一致都有不同觀點(diǎn)。早期的PPP一般是狹義的，因?yàn)楣伯a(chǎn)品和服務(wù)不能完全交給私營(yíng)企業(yè)去做，以免影響本該由政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)，但特許期協(xié)議一簽就是二三十年，萬(wàn)一出問(wèn)題政府又不能違約而用行政干預(yù)，因此，政府往往通過(guò)在項(xiàng)目公司中占有股份的方法保持一定的控制力?！蓖跏厍逭f(shuō)，“后來(lái)，PPP則越來(lái)越廣義了，泛指政府與企業(yè)長(zhǎng)期合作，提供本該由政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，作為各種具體形式(如BOT、TOT、PFI等)及其各種演變形式的統(tǒng)稱，至于BT是否是PPP，則仍有爭(zhēng)議。
PPP在具體項(xiàng)目中的體現(xiàn)形式并不固定，需要政府和企業(yè)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，因時(shí)、因主體、因地制宜，各方達(dá)成公平協(xié)議并保護(hù)公眾利益等即可。不過(guò)，雖然PPP并沒(méi)有固定形式，但是大致框架還是有的，就是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”、各方(含公眾)共贏、提高效率。政府將某些專業(yè)領(lǐng)域的事情如運(yùn)營(yíng)交由最擅長(zhǎng)的企業(yè)，把政府從繁瑣但并不擅長(zhǎng)的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，更關(guān)注與規(guī)制和監(jiān)管，而發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，比政府大包大攬會(huì)做得更專業(yè)和更有效率。以污水處理為例，在引入PPP模式之前，即采用傳統(tǒng)模式時(shí)，政府要投入資金，讓國(guó)企建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，要考慮很多專業(yè)問(wèn)題，效率不高。但是如果采用PPP模式，一方面引進(jìn)社會(huì)資本，緩解了政府一下子拿不出那么多錢建設(shè)污水處理廠的問(wèn)題，另一方面是政府可根據(jù)企業(yè)的污水處理達(dá)標(biāo)情況及數(shù)量進(jìn)行支付，如果不達(dá)標(biāo)則有懲罰。因此，企業(yè)有動(dòng)力好好干，因?yàn)榭梢远鄤诙嗟?，有投資回報(bào);政府得到了企業(yè)專業(yè)的高效服務(wù);百姓也有了較好的環(huán)境。也就是說(shuō)，政府通過(guò)PPP模式，購(gòu)買了企業(yè)污水處理的服務(wù)而不是政府自己去建設(shè)運(yùn)營(yíng)污水處理廠。
政府與企業(yè)簽訂PPP合同應(yīng)該建立在公平公正公開的原則上，這是讓公私合作模式順利運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。在國(guó)外，有不少成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。
雖然一般認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)PPP最早出現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家(如1984年土耳其首先應(yīng)用BOT于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目)，但實(shí)際上全世界PPP模式運(yùn)行比較規(guī)范的卻是發(fā)達(dá)國(guó)家，按APEC的看法，最好的當(dāng)屬加拿大、澳大利亞等。”王守清說(shuō)，“為何說(shuō)其成功?因?yàn)檎?Public)、企業(yè)(Private)、百姓(People)三方都滿意，因?yàn)檎畬ふ业钠髽I(yè)合作伙伴實(shí)現(xiàn)物有所值;企業(yè)得到投資回報(bào)，當(dāng)然不是暴利;百姓享受了合理價(jià)格的服務(wù)。
簡(jiǎn)言之，成功的PPP項(xiàng)目是各方共贏、可持續(xù)的。而世界上應(yīng)用PPP模式比較成功的國(guó)家中，企業(yè)追求的是長(zhǎng)久、穩(wěn)定、持續(xù)的收益，而非一時(shí)的暴利。“如果企業(yè)只想賺取暴利，不適合參與PPP，因?yàn)镻PP的應(yīng)用領(lǐng)域是公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府必須考慮公眾利益?？傊?，PPP是長(zhǎng)遠(yuǎn)的事情，在特許期內(nèi)有適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)，對(duì)企業(yè)就是成功的項(xiàng)目。